1. Introducción
En mi anterior artículo en ANALES “El precio de la electricidad en el mes de enero 2017”, incluía un párrafo final en que avisaba de los cambios que sin duda habrían de introducirse en el tratamiento del bono social. Las razones eran evidentes.
Por un lado, la desprotección de los consumidores vulnerables ante los cortes de suministro por impagos había provocado en el invierno 2016/2017 situaciones dramáticas con una gran repercusión mediática.
Algunas Comunidades Autonómicas (Cataluña [1], Aragón [2]) y varios Municipios ya habían dado los primeros pasos en el tratamiento integral de “la pobreza energética”, abordando de forma diversas formas los dos temas clave de esta problemática: a) ayudas económicas para afrontar el pago de las facturas a los consumidores vulnerables y b) garantías de acceso al suministro eléctrico (y energético en general) en el caso de impagos.
En segundo lugar, porque el Tribunal Supremo [3] acababa de echar por tierra el sistema de financiación del bono social, por lo que era urgente establecer un nuevo método. Recordemos que el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (MINETAD) había establecido que fuesen las empresas eléctricas integradas (las que desarrollan simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización) las que financiasen el bono social, decisión que había sido recurrida por éstas ante el Tribunal Supremo.
Adicionalmente, algunos aspectos esenciales sobre la protección a los consumidores vulnerables previstos en la Ley del Sector Eléctrico estaban pendiente de desarrollo, siendo el más relevante el que el bono debería tener como referencia algún indicador de renta per cápita familiar (art. 45). Recordemos que, en ese momento, ninguna de las condiciones exigidas para ser beneficiario del Bono Social hacía referencia explícita a la renta del hogar, utilizándose en cambio referencias indirectas, tales como ser tener pensión mínima o estar en situación de desempleo.
Finalmente, hay que recordar que el bono social no estaba concebido para atender de forma integral las necesidades energéticas de los consumidores, sino que afectaba única y exclusivamente a los consumidores eléctricos.
Resultaba por lo tanto incuestionable la necesidad de una modificación del bono social.
2. El “antiguo” Bono Social.
El bono social estaba establecido como un descuento en la factura eléctrica del que se beneficiaban algunos consumidores eléctricos. Veamos un ejemplo que explique el mecanismo.
Siguiendo la Regla de la Mano Izquierda que presenté en mi libro “Presume de entender (a fondo) las facturas de la luz y del gas”, la factura eléctrica puede representarse por los cinco dedos de la mano izquierda, según puede verse en la figura 1.
Figura 1
Ejemplo de factura eléctrica
Fuente: Elaboración propia
La factura resulta ser la suma de cinco términos: fijo, variable, alquiler del contador, impuesto eléctrico e IVA.
Pues bien, la factura de los consumidores beneficiarios del bono social constituye una excepción a la Regla de la mano izquierda ya que consta de seis dedos, según puede verse en la figura 2.
Figura 2
Factura eléctrica de la fig.1 con bono social
Fuente: Elaboración propia
El sexto dedo tiene siempre un valor negativo, por lo tanto rebaja la factura eléctrica y se calcula como el 25% de la suma de los términos fijo (dedo pulgar) y variable (dedo índice). Su efecto sobre la factura se amplifica debido a la adicional reducción de los importes de los impuestos (de electricidad e IVA).
Esta forma de aplicar la ayuda del bono como un descuento de la factura suscitó en su momento diversas críticas por su carácter simplista, al no estar focalizada a garantizar un mínimo de las necesidades energéticas de los consumidores en situación de necesidad. Por otro lado, la ayuda del bono no se ligaba a ninguna acción de mejora de la eficiencia energética del hogar, aspecto éste que con frecuencia es uno de los grandes problemas de dichos consumidores, ni se establecía ningún límite de electricidad consumida para su aplicación.
En cuanto a los beneficiarios del mismo, tenían derecho al bono social los que cumplieran alguna de las siguientes condiciones:
- pensionistas con prestaciones mínimas
- familias con todos sus integrantes en situación de desempleo
- familias numerosas
- menos de 3 kW de potencia contratada
Como ya hemos señalado anteriormente, era notoria la ausencia de un criterio explícito de renta del consumidor, hecho que es particularmente aplicable a las dos últimas condiciones.
Hasta 2016, 2,4 millones de consumidores tenían la reducción por bono social y su número estaba descendiendo en los últimos años como puede verse en la figura 3.
Figura 3
Evolución de los consumidores acogidos al Bono Social desde 2009 a 2016
Fuente: CNMC
La condición mayoritaria era, con gran diferencia (75% del total) la de tener menos de 3 kW de potencia contratada.
3. Nuevo sistema de financiación del Bono Social
En la revisión integral del bono social emprendida en 2017, el primer tema abordado por el MINETAD fue el sistema de financiación, estableciendo que el bono social fuese asumido por las empresas comercializadoras de energía eléctrica en función de su cuota de clientes[4].
En paralelo, las empresas eléctricas que habían financiado el bono social durante los años 2014, 2015 y 2016 deberán recibir las cantidades correspondientes, del orden de 500 M€. El MINETAD aún no ha articulado la forma concreta de esta devolución, pero todo hace pensar que finalmente serán los consumidores los que afronten el pago.
4. Nuevos criterios para ser beneficiario del bono social
Es en este punto donde el MINETAD ha modificado con mayor profundidad la regulación del bono social [5].
En primer lugar, introduce, por primera vez, criterios de renta. Lo hace en base al Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), un índice empleado en España como referencia para distintos tipos de ayudas, subvenciones o el subsidio de desempleo [6]. El importe del IPREM en 2018 es de 7.529,76 €/año, equivalente a 14 mensualidades de 537,84 € [7].
Como veremos más adelante, los beneficios del bono se aplican en función de la relación entre la renta de la unidad familiar y el IPREM, dependiendo del número de miembros que compongan la unidad familiar, del número de menores y de otras circunstancias. Por el contrario, a las familias numerosas se les reconoce la percepción del bono social con independencia de su nivel de renta.
En segundo lugar, introduce, también por primera vez, límites al consumo beneficiado por el bono en función de la situación de la unidad familiar. Este límite se aplica a cada periodo de facturación prorrateando la energía anual máxima establecida.
En tercer lugar, regula con mayor detalle y más garantías los casos de impagos y las posibles consecuencias de desconexión. En concreto, amplía hasta cuatro meses el plazo que faculta la suspensión del suministro en caso de impago de los consumidores vulnerables.
En cuarto lugar, se amplía el espectro de los consumidores vulnerables. Por un lado, se define un nuevo colectivo, los denominados “vulnerables severos”, con umbrales de renta más bajos que los señalados con carácter general, para los que se establece un bono social de mayor cuantía.
Por otro lado, se crea una categoría diferenciada dentro de los consumidores vulnerables severos, a saber, los consumidores “en riesgo de exclusión social”, cuyo suministro queda amparado por el carácter de esencial, lo que implica que no puede verse suspendido.
Se establece un marco de cooperación entre la administración del Estado y el resto de administraciones para algunos aspectos de la gestión operativa del bono social, así como para la financiación conjunta del suministro eléctrico de los consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social.
Se mantiene sin cambios el que el beneficio se aplica únicamente a la vivienda habitual con contrato acogido al precio voluntario para el pequeño consumidor (PVPC).
Tampoco se modifica la forma de percepción del beneficio, sigue siendo un término negativo en la factura, definido como un porcentaje de la suma de los términos fijo y variable de la misma. Ese porcentaje, que en el anterior modelo era del 25%, ahora es diferente en función de las características del colectivo.
Desaparecen dos de los criterios que el anterior modelo reconocía como beneficiarios del bono social: tener contratada una potencia inferior a 3 kW y ser una familia con todos sus integrantes en situación de desempleo.
5. Ejemplos de beneficiarios del bono social
Con el nuevo bono social la casuística de beneficiarios se amplifica notablemente, quedando fuera del propósito de este artículo abordar todos los casos posibles. Por lo tanto, me limitaré a exponer los más básicos.
5.1. Consumidores vulnerables
El colectivo básico de los consumidores vulnerables se define para los que, sin tener ningún menor en la unidad familiar, la renta conjunta anual de la misma sea igual o inferior a 1,5 veces el IPREM. El porcentaje del beneficio del bono social es del 25% y se aplica a un máximo de consumo anual de 1.200 kWh. Si todos los miembros de la unidad familiar tienen pensiones mínimas, el límite de consumo anual aumenta hasta 1.680 kWh.
Tal como hemos indicado, las familias numerosas no tienen ninguna limitación de ingresos. En cuanto al límite de consuno, para este colectivo queda establecido en 3.600 kWh/año.
A partir de este núcleo inicial, las condiciones se modifican en función del número de menores en la unidad familiar, aumentando en 0,5 veces el IPREM por cada menor. Así, por ejemplo, con un menor el límite de renta es 2 veces el IPREM (con un límite de consumo anual de 1.680 kWh) y con dos menores es 2,5 veces el IPREM (con un límite de consumo anual de 2.040 kWh).
5.2. Consumidores vulnerables severos
El colectivo de vulnerables severos se define con unos límites de renta que son la mitad que los establecidos para los vulnerables y el beneficio del bono pasa del 25% al 40%.
Así, si no hay menores en la unidad familiar, el nivel de renta se fija en 0,75 veces el IPREM.
Las familias numerosas con una renta inferior a 2 veces el IPREM también quedan dentro de este colectivo, beneficiándose de una reducción del 40% con un límite de 3.600 kWh/año.
5.3. Consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social
Este colectivo debe sea atendido por los servicios sociales de una Administración autonómica o local, la cual debe financiar al menos el 50% del importe de su factura, siendo el resto financiado por el bono social.
El suministro a estos consumidores no puede ser interrumpido.
5.4. Consumidores vulnerables en otras circunstancias
El nuevo modelo reconoce circunstancias especiales en la aplicación del bono social. En el supuesto de que alguno de los miembros de la unidad familiar:
- tenga discapacidad reconocida igual o superior al 33%
- acredite la situación de violencia de género
- tenga la condición de víctima de terrorismo
los multiplicadores de renta respecto del índice IPREM se incrementan en 0,5.
5.5. Valoración social y económica
En la memoria económica que acompaña al nuevo modelo, el MINETAD prevé que el número de hogares que “efectivamente” harán uso del bono social es de aproximadamente 2,5 millones, lo que supone únicamente un 45% de los hogares potencialmente beneficiarios.
El coste anual del bono social según el MINETAD será de 236 M€.
6. Conclusiones
La regulación del bono social eléctrico se ha modificado sustancialmente durante 2017.
En primer lugar, y como consecuencia de una sentencia del Tribunal Supremo, se modificó su financiación, siendo ahora las empresas comercializadoras las encargadas cubrir su coste. Este nuevo sistema no deja de plantear dudas en cuanto a su solidez jurídica, similares a las que invalidaron el sistema anterior, y ya ha sido recurrido por varias empresas. Sería probablemente más congruente que, dado el carácter social del bono, fuese financiado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
En segundo lugar, se ha modificado en profundidad la protección de los consumidores vulnerables, introduciendo criterios graduales de renta y de eficiencia y aumentando las garantías en los casos de impagos. Estos cambios son dignos de resaltar ya que superan evidentes deficiencias del anterior diseño del bono social. No obstante, todavía quedan aspectos que necesitarían mejorarse. Por un lado, no se entiende que las familias numerosas sean beneficiarias per se independientemente de sus ingresos. Por otro lado, si bien el nuevo bono establece límites al consumo beneficiado, permanece el criterio de descuento en la factura (a mayor consumo más descuento) que es contradictorio con un objetivo de eficiencia; sería más efectivo vehicular la ayuda en función de necesidades energéticas y ligada a mejoras de eficiencia energética.
Una aportación interesante del nuevo bono social es la introducción de la figura del “consumidor vulnerable en riesgo de exclusión social”, al que se garantiza el consumo eléctrico en un marco de colaboración Estado-Administraciones locales.
Estando tan reciente las últimas modificaciones es aún pronto para evaluar su eficacia. De hecho, los beneficiarios del modelo anterior tienen de plazo hasta marzo de 2018 para acreditar, en su caso, su condición de tales en el nuevo modelo [8]. No obstante, se aprecian aspectos preocupantes en cuando a su aplicabilidad.
Los nuevos criterios exigen una tramitación muy compleja y, en general, el proceso de solicitud corre el riesgo de constituir una carrera de obstáculos que impida la utilización del bono por muchos hogares con plenos derechos. Un factor importante a tener en cuenta es la magnitud inicial del proceso: casi 2 millones de beneficiarios pierden su condición de tales al desaparecer la condición de tener menos de 3 kW de potencia contratada, por lo que deberán buscar encaje en alguna de las nuevas condiciones si pretenden seguir beneficiándose del bono. El manejo seguro, fiable y confidencial de la información tributaria de las familias supone sin duda un gran reto que exigirá un perfecto funcionamiento de la aplicación en manos de las empresas eléctricas. En cuanto al tratamiento de los consumidores vulnerables en riesgo de exclusión social, se ha articulado mediante una colaboración compleja entre las administraciones, desde la detección de los casos por los servicios sociales locales hasta la financiación conjunta del suministro, que costará hacer que ruede con plena eficiencia.
Ha de tenerse en cuenta, además, que el consumidor español tiene un altísimo grado de desconocimiento de todo lo relacionado con la factura eléctrica. Los datos del Panel de Hogares CNMC (segundo trimestre 2017) continúan mostrando el desconocimiento que tienen los usuarios sobre las condiciones de contratación: más de un 70% de los hogares no sabe si su suministro está en el mercado regulado o libre, un 41% tampoco sabe qué tarifa tiene contratada y un 24% cuál es la potencia contratada.
Los cálculos económicos del MINETAD corroboran esta pesimista impresión al prever que únicamente accederán al bono social el 45% de los potencialmente beneficiarios. Sería muy conveniente un mayor compromiso de las administraciones, empresas, asociaciones, de todos en general, en las tareas de informar, asesorar y ayudar a los consumidores, empoderándoles para que puedan hacer un uso plenamente responsable de la energía.
7. Bono social de gas
No existe un bono social de gas, bono que ha sido demandado largamente como complemento del eléctrico basándose en las necesidades energéticas que cubre el gas de forma importante: la calefacción y la cocina.
Sin embargo, en el mes de marzo de 2017 el Congreso ha aceptado tramitar una “Proposición de Ley de medidas de protección de los consumidores vulnerables de gas natural y otros gases combustibles por canalización” [9]. Actualmente sigue en periodo de presentación de enmiendas.
Notas a pie de página.
[1] LEY 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.
[2] LEY 9/2016, de 3 de noviembre, de reducción de la pobreza energética de Aragón.
[3] La Sala de lo Contencioso-Administrativo, en noviembre de 2016, declara inaplicable el régimen de financiación del Bono Social establecido en el artículo 45 apartado 4 de la Ley 24/2013.
[4] Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica.
[5] Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.
[6] La ley de Aragón utiliza el mismo indicador IPREM, mientras que la ley de Cataluña utiliza el indicador de renta de suficiencia de Cataluña (IRSC), de importe ligeramente superior (7.967,73 €/año en 2017).
[7] Estos valores están vigentes desde 2017.
[8] En la página web de la CNMC https://www.cnmc.es/bono-social puede verse con detalle el procedimiento de solicitud.
[9] Congreso de los Diputados, proposición 122/000078, presentada por el Grupo Parlamentario del PSOE.